导语：户外广告作为“城市第二道风景线”，随着城市文明的发展已经成为一张城市名片，彰显着城市形象和品位。户外广告规范设置体现着城市良好的营商环境秩序，对于城市经济的发展具有重要作用。如何在优化营商环境的背景下，进一步强化户外广告设置管理是城市管理的重要内容，本文通过梳理广州市户外广告设施设置权有偿出让的典型做法，为其他城市进一步规范户外广告管理提供参考借鉴。

关键词：户外广告、设置权、有偿出让、典型做法

2018年广州市开始实施营商环境改革创新，作为国家6个营商环境创新试点城市之一，广州市营商环境创新改革取得显著成效。在持续优化营商环境的背景下，2021年为促进户外广告行业的健康发展和公共资源的合理有效利用，广州市进行了户外广告资源市场化配置的制度性尝试。本文研究整理了广州市的户外广告设施设置权有偿出让的实践探索，以期对其他城市开展户外广告设施设置管理，深入优化营商环境形成有益借鉴。

一、广州市户外广告相关政策回顾

1985年以来，广州市为加强户外广告设置管理，颁布了多项政策，逐步建立健全户外广告设置管理制度体系，核心内容之一是规范户外广告设施的设置与使用。

图：1985年以来广州市户外广告设置管理主要政策文件

政策关键点1：开始征收户外广告管理费

党的十一届三中全会之后，国家经济体制市场化改革正式起步。1985年，广州市人民政府印发《户外广告管理暂行办法》（穗府办〔1985〕22号），对户外广告设置采取积极支持政策，且收取一定的户外广告设置场地占用费。此阶段的场地占用费仍是对有形资产——户外广告设施征收的费用。1993年，广州市人民政府颁布《广州市户外广告管理办法》（穗府〔1993〕23号），将广告占地费收取的比例上限调整到了20%（原来是15%），另外还要求缴纳一定的广告管理费。从广告占地费扩展到广告管理费，体现了广州市从有形资产市场化到无形资产市场化的扩展。

政策关键点2：开展户外广告设置前置化管理

为迎接2010年到来的亚运会，广州市人民政府2008年9月发布《关于户外广告整治的通告》（穗府办〔2008〕35号），开展户外广告整治工作。但这个时期广州市缺乏户外广告专项规划，户外广告设置缺乏依据，逐渐形成户外广告有拆无增的局面，使整个行业遭到重创。

另外，广州市政府在此次清拆行动中还规定今后由城管部门组织拍卖广州全市的户外广告点位设置权，拍卖收益的40%归政府所有。这在当时也引起了广告商、业主和广告协会的强烈讨论。多重原因最终造成户外广告设施设置权有偿出让工作停滞了许久。直至2010年8月12日颁布实施《广州市户外广告和招牌设置管理办法》之后，才由市规划局组织编制了《广州市户外广告布局专项规划（2010-2015）》，并在2012年3月14日起正式生效。

政策关键点3：关注烂尾楼上户外广告的设置

2013年，天河区核心商圈的一座烂尾楼外墙被户外广告完全覆盖，网友戏称其为“最牛广告大楼”。面对此类烂尾楼上大量商业户外广告，严重影响城市景观，引发公众高度关注的问题，2013年12月广州颁布《广州市户外广告和招牌设置管理办法（修订）》（广州市人民政府令第99号），规定“利用烂尾楼设置商业性户外广告的，其位置使用权应当公开出让，并应当申请办理《户外广告设置证》”。通过此项规定，有效规范了烂尾楼上商业性户外广告的设置管理。

政策关键点4：合理细化公开出让收入分配

为进一步促进户外广告资源合理规范管理，保障公开出让公平公正，2021年2月，广州市城市管理和综合执法局印发《广州市户外广告位置使用权公开出让实施管理办法》（穗城管规字〔2021〕3号）（以下简称《办法》），进一步明确了公开出让的方式、类别、部门、期限、程序等；规定根据户外广告位置的业主方、出让方的不同，市、区财政部门和出让方将获得不同比例的出让收入，有效促进了权属不同、类别不同户外广告资源的合理分配与利用，也为推动户外广告位置使用权公开出让提供了有力制度支撑。

二、广州市户外广告设施设置权有偿出让的典型做法

（一）依规划设置户外广告

自征收户外广告场地占用费开始，广州市户外广告设置就要求按照户外广告专项规划进行，以防止户外广告随意设置，规范市容市貌。目前，广州市的户外广告设置专项规划有《广州市户外广告专项规划（2020—2025年）》和《广州市重点景观节点户外广告专项设置规划》（2019—2023年）。一方面，对城市户外广告进行合理规划，为城市户外广告的视觉管理提供法律上的依据，使户外广告的视觉管理有法可依，使城市视觉管理也走向规范化的发展道路。另一方面，户外广告专项规划与城市规划建设管理审批相衔接，有效形成合力，更大程度上保证户外广告业的可持续发展。

（二）实行差异化的收益分配比例

目前，根据《办法》规定，在出让收入比例分成方面，广州市结合公共资源和国有资产的层级管理和分区域管理属性，按照行政机关、事业单位和国有企业等不同类别，将出让收入比例分为4种类别。这种差异化的收益分成比例，能够更多地兼顾不同业主的意见，更加公平公正，也能一定程度上避免出现较大的社会舆论，影响社会稳定。

（三）规范各区户外广告设施的设置与出让

按照《办法》规定，各区户外广告位置使用权公开出让工作均由各区城市管理部门负责组织实施和监督管理，这表明出让工作已经下放至各区。另外，自《办法》出台之后广州市下辖11个区都已经编制出台了户外广告设置实施方案，进行各区户外广告设施数量摸底，掌握区域内户外广告设置现状，明确了规划和拆除数量，有效促进了区域内户外广告设施设置与出让的规范化。

（四）注重公益广告的设置与管理

公益广告对社会大众具有警示、教育、熏陶的作用，一定程度上能够增强公众的道德意识，营造良好的社会公共道德氛围，规范社会公众行为，改善社会不良风气。

广州市在户外广告位公开出让的过程中同样注重公益广告的设置与管理。面对户外公益广告的布局与设置“位置乱、违规多、品质低和景观差”或者被添加商业信息变相成为商业广告的问题，广州市在2022年出台了《广州市户外公益广告设置实施方案》，规定全市户外公益广告采用“以景塑形，三个一体化”[让户外广告与绿地景观一体化、与广场景观一体化、与建筑景观一体化]设计手法加以设计。同时选取城市广场、交通枢纽、中心老城、外围新城四类点位，设计串联形成四条公益宣传线，通过公益广告画面指引，进一步规范户外公益广告。

三、工作建议

目前，户外广告设施设置权有偿出让工作还存在户外广告设置管理规划滞后、随意制定户外广告资源底价、恶意哄抬交易价格等问题，造成了一定程度的户外广告资源浪费和市场秩序混乱，影响城市市容环境和行业健康发展。为进一步规范户外广告设施设置权有偿出让工作，结合广州市户外广告设施设置权有偿出让政策及典型做法，现从完善规划、加强价值评估和强化交易监管三个方面提出以下具体工作建议：

（一）建立健全户外广告管控体系

基于城市总体空间格局，完善市级层面户外广告专项规划，系统谋划各类型户外广告设置点位、数量等，建立户外广告片区统筹管控体系。聚焦科学性、协调性和可操作性，健全街区层面户外广告设置规划，进一步细化户外广告设施空间布局，提升城市环境。强化商圈、机场、车站等重点场所和重要景观节点的商业户外广告设施设置管控，优化营商环境。

（二）加强户外广告资源价值评估

制定户外广告资源价值评估标准，建立健全户外广告资源价值评估制度，明确户外广告资源价值评估主体、评估方式、评估流程等内容。摸底户外广告资源数量，制定户外广告资源价值评估目录，建立目录动态调整机制，做好评估信息更新工作。加强户外广告资源价值评估结果联合监管，保障评估结果的真实性、规范性、科学性。

（三）强化户外广告资源交易监管

制定户外广告资源交易监管办法，明确监管主体、监管职责、监管方式等。聚焦交易前、中、后各环节监管，建立户外广告资源交易信用监管制度，将企业信用作为交易的重要考量内容。加强交易争议诉求综合协调处理，保障交易各环节的公平公正。结合户外广告资源类型，探索智能化监管模式，加强视频、录音等电子设备在交易过程中的应用，规范交易行为。

户外广告管理是城市精细化管理的重要内容，推进户外广告设施设置权有偿出让对规范户外广告设置，提升城市市容环境以及促进城市经济发展都有着重要作用。下一步民生智库将持续聚焦城市治理领域，不断深挖户外广告行业相关政策与规划，为各级政府提供高效优质、全方位的户外广告政策服务研究，积极为推进户外广告设置精细化管理和户外广告设施设置权有偿出让工作出谋划策和贡献力量。