导读：目前我国正处于人口老龄化快速发展阶段，是世界上唯一一个60+和65+老年人口均超过2亿的国家。与此同时，我国人口还呈现出老龄人口规模大、老龄人口增量多、老龄化速度快、区域发展不平衡的显著特征，据有关预测，我国将在2035年前后进入重度老龄化，再到2050年左右人口老龄化达峰，这一进程将与全面建设社会主义现代化国家新征程的“两个阶段”基本同步，对从全局上、战略上发展老龄事业和产业提出更高要求。由此可见，老龄化群体已成为当下的增长变量，更会是未来的增长常量，这也意味着在未来的发展中，我国必然要面临日趋严重的人口老龄化挑战，也必须要重视老龄化社会的经济转型与发展。

关键词：国际典型案例、银发经济、老年人

国家统计局公布的数据显示，截至2024年末，我国60岁及以上人口31031万人，占全国人口的22.0%，其中65岁及以上人口22023万人，占全国人口的15.6%；另据国家统计局的抽样统计数据（2023年抽样比例为千分之1.051），2023年，全国50-59岁的备老人群占比16.7%。面对如此庞大的银发人群需求，向老年人提供产品或服务以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和的“银发经济”应运而生。

事实也正是如此。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视人口老龄化及其对社会经济的影响。习近平总书记强调，“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉”，“要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活”。

2020年10月，中共中央十九届五中全会提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”，其中明确提出“积极开发老龄人力资源，发展银发经济”。这是在我国人口老龄化形势日趋严峻的背景下，中央首次将“发展银发经济”列入国家战略安排，为适应日益严峻的人口老龄化形势和老龄社会形态确定了总体战略方向。2021年，《关于加强新时代老龄工作的意见》提出“积极培育银发经济”，重点发展适老产品与服务。2023年5月5日，二十届中央财经委员会第一次会议提出要“大力发展银发经济”。2024年1月，国办发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号），明确银发经济涵盖“老龄经济”与“备老经济”，提出4大方向26项举措，包括适老化改造、银发旅游、智慧养老等。2025年两会，各级政府工作报告均将银发经济列为重点议题。

虽然“银发经济”在我国还是一个较为新颖的概念，但自20世纪70年代以来，日本、美国、欧盟等老龄化程度较高的国家和地区进入深度老龄化前后，都大力发展银发经济，从而形成新的内需消费动力，已有较为成熟的经验可资借鉴。下面，我们推出上篇：国外银发经济发展及其比较。

一、国际典型案例

在典型国家和地区银发经济发展方面，通过梳理可以发现：

1、日本

相较而言，日本进入老龄化的时间较晚，但是老龄化速度发展迅猛。20世纪80年代，日本政府开始培养私营服务，其后养老服务市场逐步向企业和社会组织开放；2000年介护保险制度实施后，介护服务产业迎来了快速发展，并形成规模。

概括来说，日本社会的养老保障体系已经基本成熟，形成了养老年金保险制度、介护保险和长寿医疗保险的“一体两翼”格局，此外，鼓励多代就近居住的住房保障政策以及人工智能养老战略与政策也是日本银发经济飞速发展的重要措施。

日本银发经济发展的经验包括：首先是完善且适时调整的政策与法律体系。比如，无论是《国民年金法》、《老年人福利法》，还是《高龄者雇用安定法》、《介护保险法》，都经历酝酿出台、贯彻实施、多次修改等过程，真正做到了与人口老龄化形势以及与社会经济发展实际的同频共振。

其次是提高就业和收入。比如，成立专门针对老年人的就业支援中心，充实教育环境让老龄群体可以重新学习等。

再次是增进健康和福祉。日本政府不断完善医疗保险体系、介护保险制度，统一服务标准，普及增进身心健康的膳食营养知识和开展相关实践。

最后是政府从财政和金融方面，制定扶持政策和行业标准推进相应的适老化住宅建设和城市规划。

目前，纵观日本银发经济的政策及市场特点，可以分为四个时期：

1960年代及以前孕育期（1959年《国民年金法》、1963年《老年人福利法》以及“互助养老保险”（共济年金）、“厚生养老保险”（厚生年金）、“职业养老保险”、1964年颁布的《面向老年人家庭的特定目的公营住宅》等）。

1970年代萌芽期（经济高速增长，社会福利水平持续提升，1972年起开始推进“高龄者同居住宅”项目、于被称为日本“福利元年”的1973年修改了《老年人福利法》、1974年颁布《雇用保险法》，不断构建“日本式福利社会保障”模式）。

1980-90年代形成期（日本政府成立老龄产业室，1985年厚生省设立“老龄产业振兴指导室”（1987年变更为社团法人“老龄产业振兴会”）；在日本厚生省和通产省指导下成立“老龄商务发展协会”，建立“银色标志制度”，由消费者和生产者代表以及相关学者组成“银色标志认证委员会”；引入了全体国民共通的基础年金，形成一体化的年金体制；制定《老人保健法》《民间老后综合设施完善法》《福利用具法》《介护保险法》）及相关行政指南，1986年出台《长寿社会对策大纲》、修改《中高年龄者雇用促进法》并更名为《高龄者雇用安定法》，1989年推出《老人保健福利推进10年战略计划》即所谓的“新黄金计划”）。

2000年后扩张期（2000年颁布《介护保险法》并先后于2005年、2011年、2014年和2018年完成４次修订；2003年制定并发布《观光立国行动计划》，《21世纪初期的日本旅游业振兴战略》；2004年、2005年、2012年和2013年先后修订《高龄者雇用稳定法》，2009年设立“老年人雇佣模范企业援助金”、2010年设立“确保老年人雇佣奖励金”；2009年制定“新增长战略”方针，确定包括健康医疗护理产业在内的六大重点产业）。

2、法国

伴随着福利国家制度的建立与完善，20世纪50年代起，欧洲主要国家开始从由政府主导的养老服务供给模式逐步转变为由政府、企业、社会等多元主体共同来提供社会化的养老服务，部分国家（如法国）通过产业化发展方式促进了养老服务产业的快速发展，并产生了在欧洲乃至世界具有影响力的养老服务品牌。其中，法国现代养老制度始建于二战后，经过半个多世纪的发展，目前已经形成一个较为完善的体系，由基本养老制度、补充养老制度和再补充养老制度三部分组成。2000年，法国政府根据《法国社会保障筹资法》设立了法国养老储备基金（简称储备基金），赋予储备基金独立的法律地位，并允许其在金融市场上进行投资。

2005年6月，法国政府成立全国家庭服务署，将包括养老服务业在内的家庭服务业纳入国家发展战略规划。2007年，法国政府通过了面向老年人的两项全国养老规划《安度晚年（2007-2009）》和《高龄互助（2007-2012）》，鼓励养老服务和养老机构的发展，确保居家养老和社区养老的连续性。除此之外，法国政府于2009年成立“法国白银生态”协会，将其作为相关领域公共部门与私人沟通合作的平台。2015年，召开关于法国“银发经济”部门发展战略的会议，并将“银发经济”视为法国的巨大经济机遇，先后设立“银发经济”奖，组建“法国‘银发经济’协会”，并积极推销相关产品和服务。目前，法国在“银发经济”领域已形成了自身优势和独特需求，在慢性病治疗、家庭和社区养老、医疗跨界合作、新型药物和“非药物疗法”研发领域较为发达。主体主要是企业和国家、地方科研机构及创新产业集群。企业包括罗格朗集团、橙色电信集团、大众与储蓄银行等领衔的多家跨国集团、若干中等规模企业及大量中小企业，其经营范围涵盖电子、电器、移动通讯、金融、保险、家居、旅游、养生等领域。国家和地区科研及创新产业集群有各类竞争集群、科技平台、孵化器、老龄科技中心及医学社会学机构等，如巴黎大区马恩河谷区域设立的专门为老年人服务的企业集群——“银谷”。

3、美国

在美国，虽然其老龄化进程慢于欧盟主要国家（1972年美国65岁以上人口占总人口比重超过10%），但是养老服务的产业化发展进程却快于欧盟，主要是采用了通过市场手段提供私有化养老服务的方式，发展养老社区服务、居家照顾、护理院等养老服务。

20世纪60年代以前的政策孕育时期，美国养老服务业税收优惠主要集中于社会保障税领域。1875年首个产业养老金计划启动，1921年《国内税收法案》首次明确雇主养老金缴费可作为“正常的和必须的商业支出”享受联邦企业所得税免除。这促使3/4的雇主养老金由企业承担，覆盖率达全体劳动力的1/10。1929年经济大萧条后，美国政府通过《联邦社会保障法案》和1935年《社会保障法》构建基本养老保障体系：确立现收现付模式；授权联邦向州拨款支付老年援助；建立老年金缴费体制。1950年首次全国老龄会议召开，确立每十年召开白宫老龄会议的机制。1956年《老年及遗属保险法》出台，奠定社会保险基金基础，为产业提供稳定资金来源。

20世纪60-70年代探索期，老龄化问题引发政府重视。1961年首届白宫老龄会议聚焦福利与教育政策，同期《护理之家标准指南》因服务供不应求难以保障质量。1965年里程碑式立法《美国老年人法案》保障老年人社会支持权利，设立老龄管理局管理联邦协调中心，授权向州提供社区规划、社会服务、研发及人员培训补助金，并支持低收入老年人社区就业及权利保护。同年《社会保障修正案》创建覆盖65岁以上老人及残疾人的医疗保险计划。联邦同步推出寄养祖父母计划、退休老年人志愿者计划和老年陪伴计划。1973年《国内志愿服务法》系统性规范联邦志愿服务计划，特别强调老年人参与机制。1978年通过《国内税法》401k条款建立雇员-雇主共同缴费的退休账户投资制度，给予65岁以上老人650美元税收抵免及房产税优惠。非营利养老机构免征销售税、财产税并提高所得税免征额；企业捐赠享3%所得税扣除，个人捐赠享30%扣除且超额部分5年内递延扣除。1979年《健康美国人》报告首次提出通过锻炼提升老年自理能力。

20世纪80年代至新千年，以长期护理保险为基点。公共保险与商业保险共同构成体系，通过《集中住宅服务法案》推行社区自治服务模式。1986年护理联盟“课程改革”计划及1987年《综合预算调和法案》推动高校护理专业建设。税收优惠刺激银发市场发展，老年社区在2006年达92%入住率峰值，但2010年降至87%，发展重心转向持续照顾退休社区。1987年《养老院改革法案》强化服务质量审查，制定照护标准及处罚措施。

2000年后深化阶段政策因应社会危机调整。2011年《社区生活辅助和支持计划法案》采用政府-商业保险合作模式保障中低收入群体长期护理需求。2021年整合老龄管理局、残疾办公室成立社区生活管理局。2019年《教育医学专业人员和优化劳动力效率为健康做准备法案》启动老年医学劳动力增强计划（GWEP）应对AI时代医疗需求。2020年修订《美国老年人支持法案》推出全国家庭照顾者支持计划，并通过《疗养院紧急支援和老年人司法改革法案》要求运用互联网及AI技术保障疫情期间老年人医疗照护需求。

二、日法美的比较分析

虽然日法美三国人口老龄化的演进历程以及国情不尽相同，但都无一例外地将开发养老服务市场、发展养老服务产业作为应对人口老龄化危机、促进产业结构升级和经济发展的有效途径之一。随着几十年的发展，三国都普遍摸索出一条将国家/地区、企业和社会等各种力量相结合的银发经济发展模式，并不断成熟和完善。

1、管理体制方面，立法先行，权力下放趋势明显

纵观国外和境外的银发经济，他们的发展都是在政府的主导下开始起步的。各国政府通过财政税收支持、制度供给、人才指导和培训等方式来扶持和推进银发经济的发展，并以一定的养老保险金制度为保障。通过鼓励集中养老，使不同层次的养老需求聚集起来并形成养老服务产业集群，更好地调节市场供给和需求，促进了养老服务产业的发展。在推动银发经济产业发展中，政府作用主要体现在法律政策的制定、顶层设计的规划以及严格的监督评估等环节。

这其中，立法先行、机制健全是西方发达国家养老服务体系建设的共同特点。日本、美国等国家在养老服务方面都有非常健全的法律制度和完善的管理制度。如日本在20世纪70年代进入老龄化社会之后，就先后出台了《老年人保健法》、《国民健康保险法》、《介护保险法》《老年人福利法》等，不仅有效保障了老年人在健康、护理方面的基本需求，也有力地促进了日本社会养老服务的发展。2010年，日本政府还公布了《21世纪复活日本的21个国家战略项目》。其中，计划将“医疗和看护产业”发展成为新兴的服务业产业。

在健全的法律规定下，各国通常形成多层级政府共担养老服务的机制，而且呈现出分权（decentralization）趋势，即地方或区域层面被授予更多自主裁量权（discretion）。具体而言，中央政府一般负责养老服务的政策和标准，而养老服务管理和递送的职责由各级地方政府来承担。权力下放至地方，可因地制宜和提高养老服务公共资金使用效率。

2、政策理念方面，从老年歧视主义到积极老龄化

人类社会关于老龄化的理念经历了从老年歧视主义到积极老龄化的演变过程，前者是一种“消极的老龄观”，将老年人视为负担，直到20世纪80年代还普遍存在于国际社会。受后现代思潮与心理学中的积极心理学运动影响，20世纪90年代掀起了一场全球性的积极老龄化运动，老龄化逐渐被认可为人类社会进步的结果。2002年，世界卫生组织在联合国第二次老龄问题世界大会上提交了《积极老龄化：一个政策框架》的报告，赋予积极老龄化以具体涵义，即“尽可能地为步入老年阶段的人提供健康（Health）、参与（Participation）和保障（Security），以提高其生活质量（Quality life）”（WHO，2002）。

高度重视老年教育和老年就业，其中，以美国、日本为代表。积极老龄化是一个广泛而复杂的概念，世界各国具体实践中有不同的表达方式，但健康、参与、保障逐渐成为老龄化政策的三大支柱性原则，强调老年人不仅应当拥有健康的身体，并且作为社会的一员应当能够在工作中得到满足，在生活中能保持独立以及作为公民更多地参与社会活动。尽管世界卫生组织主要从健康照顾的视角来提出老龄政策，但个中理念对各国提供其他老年服务政策仍产生了深远影响：一是尽可能地维持老年阶段的可行能力（functional capacity）；二是甄别和应对风险因素；三是将老龄化视为发展问题；四是致力于提供连续性服务（continuum of care）；五是提高服务的普遍性和公平性。老龄化政策理念上的转变，引发各国养老服务供给侧的深刻变化。

3、供给主体方面，通过市场化和社会化实现责任分担

为了减轻政府养老服务的负担，同时提高养老服务生产和供给效率，引入竞争机制，实现养老服务举办主体多元化，成为许多国家政府的政策选择。这样做可通过市场化机制和契约化手段，使服务从以往的“资源导向”向以使用者或顾客为中心的“需求导向”转变。政府以购买服务、发放养老券、税收抵免等多种形式将养老服务交由市场和社会来供给，形成购买者-提供者机制，实现从“国家福利”到“混合福利”的改变。

“混合福利”趋势下，养老服务的供给主体包括政府部门、市场部门、社会部门以及个人和家庭，但是各主体的活跃程度在各国和各地区则不尽相同。

在老龄用品业方面，日本的细分化和专业化程度遥遥领先于许多发达国家。日本的老年人用品涉及日常生活、康复护理、信息通讯、文化娱乐等多个方面，在设计上以“细节化”和“人性化”为特征，种类齐全，使用方便：有助行的轮椅、拐杖、移动搬运设备：助浴的洗浴椅、洗浴床、电动升降洗脸台；还有助娱的电子宠物，协助老人阅读的折光棱镜，方便老人使用的万用旋钮把手等。

老年消费市场为金融创新提供了新机遇。运用金融手段不仅可以调动民间资本发展老龄产业，而且可以保障老年人的生活水平和消费能力。比如美国“以房养老”的“倒按揭”贷款，就是针对老年人开发的一种新型金融产品。美国目前的“倒按揭”贷款主要有三种：一是联邦政府保险的倒按揭贷款，放贷对象是62岁以上的老者，老人将房子抵押给专门的倒按揭公司和银行，银行根据房屋价值和老年人的寿命预期来每月定期发放生活费。二是房屋保管人模式，这种贷款模式有固定期限，老年人必须先搬出住房并开始执行还贷计划后才能获得贷款。第三种是财务自由按揭贷款，由基金公司推出，属于个人理财型产品。贷款对象资格不需政府审批和认可，在签订抵押贷款合同后，老人可以一次性拿到一笔数额较大的资金。

4、供给模式方面，社区居家养老取代机构养老，非正式化养老服务获得制度普遍支持

国际经验指出，当老年人比重增加到18%以上，养老将需要由家庭、社会化服务和医疗照顾机构共同承担，而且社区居家养老正在成为主流。据不完全统计，美国90%以上的老人选择居家养老，日本为94.6%。同时，越来越多的国家开始鼓励老年人住在自己家里。

养老服务“去机构化”和“非正式化”有两个大的共同背景，一是“在地老化”理念获得普遍认可和实践，一是养老服务市场化和社会化改革。“在地老化”理念最早在北欧国家兴起，之所以得到制度支持，政府主要考虑两方面因素：一是满足老年人在家庭或熟悉的环境中度过晚年生活的需求，这并非东方社会特有的文化现象，2007年欧盟国家65岁及以上老年人接受机构照料者比例平均仅为3%；二是相对于机构养老，社区居家养老被认为更加经济，因此政府有动力出台政策促进养老服务向社区和居家转移。2013年，美国公共医疗补助制度（Medicaid）项目用于长期照护中的社区和居家服务的支出首次超过机构服务，标志着其政策推动的养老服务“去机构化”初见成效。

“去机构化”的表现之一是削弱传统机构的封闭性，即机构的功能从最早的收容性救助机构逐渐变为综合性福利设施，在形式上表现出系列化、多样化、层次化。日本近些年兴起的“小规模多功能老人之家”，就是养老设施“去机构化”的典型形式，它可以在同一地区的同一设施中分别接纳日间照料、短期托养、长期住宿的老年人。

“去机构化”的另一表现是养老服务提供的家庭化。这类照顾通常以社区服务为支撑，因此常统称为社区-居家服务。日本的“黄金计划”，表现出社会对家庭养老功能的再强调。

5、服务内容方面，养老产业日益专业化、标准化和精细化，连续性照护体系逐步构建，涉老服务走向整合、融合

养老服务专业化、标准化和精细化的集大成者是日本，以其“居家养老介护服务”为例，分为从“要支援1”到“要介护5”的7个服务等级，按日、周、月的单位分别规定了相应的介护服务标准与介护保险的每月利用额度，而且每项具体的服务都有详细的操作手册。

然而，老年人通常面临复杂的养老需求，而养老服务精细化可能导致一个负的外部性——养老服务的碎片化，这将进一步割裂老年人在生活照料、医疗健康、住房等多方面的服务供给，导致更多的行政成本和资源浪费，因此涉老服务整合成为许多发达国家和地区的选择。医疗保健与生活养老结合是最早被各国重视的领域，走在老龄化前端的日本，在1982年的《老人保健法》中就提出了保健与医疗相结合原则；美国的“全包式养老服务计划”（Program of All Inclusive Care for the Elderly，PACE）是老年人社会服务、医疗服务和住房服务整合的政策实践。涉老服务整合意义在于，一方面为老人提供连续的综合性服务，让老年人在熟悉且便捷的环境中应对生理和心理上的变化，另一方面也提高服务供给效率。

6、质量控制方面，普遍建立完善的监管体系，注重导入消费者意见，构建以结果导向为主的服务评价机制

在提供机构养老公共服务初期，老龄化程度较高的发达国家就普遍建立了质量控制体系并逐步加以完善。美国的老年服务质量监管最早是对机构内虐待老年人现象的回应，1980年代前后由政府出资建立了从联邦到地方的长期照护监察员（Ombudsman）项目，以外部监管约束养老机构行为。除此之外，美国还通过公共医疗救助制度（Medicaid）和医疗保险制度（Medicare）项目认证、建立养老服务供应者数据信息系统等方式，从前、中、后多阶段实施监管。养老服务的评价体系，从早期的主要聚焦于服务结构和过程指标的引入，转为更关注服务结果，同时更注重消费者意见。以美国为例，早期评估注重如入住养老机构单独房间人数的比率、老年人接受体检的比例等，而聚焦结果的指标评价体系让老年人有了“用脚投票”的机会，形成与服务提供者之间的消费者选择模型。

7、保障水平方面，注重福利性养老服务的适度性和可持续性

日法美三国都建立了完善的养老保障体系和养老金制度，使老年人在退休时能享受到充分的养老政策照顾。无论是美国的养老金制度，还是日本的介护保险制度，都是相对成熟和完善的保障体系，这是银发经济发展的重要支撑。

社会保障制度作为社会的“稳定器”和“安全网”，同时也是养老服务发展的重要基础和支撑，完善的社会保障制度是增强老年人购买力、消除老年人后顾之忧的根本举措，是银发消费的重要支付保障。

养老服务的福利水平，可从其覆盖面和待遇给付方式两个方面来衡量。从覆盖面来看，发达国家在建立制度化的养老服务体系之初，通常是选择性的，优先保障老年人中最弱势的那部分群体，信奉自由主义的美国，至今也只面向低收入老人人群提供长期照护服务补贴。从待遇给付方式来看，相比现金福利，大部分发达国家倾向于为老年人发放养老券、购买服务和发放实物，原因在于实物和服务的形式可有效控制保障对象对现金补贴的依赖，保障对老年人的公共支出真正用于养老服务而非其他需求。

随着收入水平的逐步提高，广大银发群体需要更多的金融产品和金融服务。日法美在发展银发经济的过程中十分注重涉老金融产品和服务的创新，根据银发群体特殊的金融需求开发出一系列金融产品，这既扩大了养老服务产业的内涵，又为金融行业创造了新的商机。例如，美国、日本等国已相继建立了长期护理保险制度，而且日益成熟和完善。而“住房反向抵押贷款”已经成为美国等发达国家老年人缴纳养老院、养老社区等养老机构费用的重要支付方式。