导读：1月11日，中共中央、国务院发布《关于全面推进美丽中国建设的意见》（以下简称《意见》），提出“开展美丽中国监测评价，实施美丽中国建设进程评估。研究建立美丽中国建设成效考核指标体系，制定美丽中国建设成效考核办法，适时将污染防治攻坚战成效考核过渡到美丽中国建设成效考核”。《意见》指明了生态环境领域绩效考核的改革方向，随之而来的问题是：国家为什么要推动这一转变？促成转变的关键工作是什么？各地如何把握节奏，制定符合本地区实际的改革路线图？本文将尝试对以上问题进行探讨。

关键词：生态文明、美丽中国建设、成效考核

一、转变的动因与背景

随着习近平生态文明思想的新丰富新发展，我国生态环境保护工作发生了从突出减污，到强调减污降碳结合，再到推进降碳、减污、扩绿、增长协同的转变，生态环境工作基础和工作导向的转变，要求对成效考核机制进行革新。两次转变的大致过程如下：

2018年-2020年，突出减污。2018年6月，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》颁布实施，我国全面打响蓝天、碧水、净土三大保卫战。这一时期，中央和地方的环保督察重心也是减污。

2021年-2023年，减污降碳协同。2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上宣布中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。“3060”目标的提出，标志着我国生态环境保护工作重点转到了减污和降碳相结合上来。为此，地方的监督考核也进行了相应调整。以北京市为例，2022年该市污染防治工作涵盖应对气候变化、大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、生态保护等五项内容。

2024年起，推进降碳、减污、扩绿、增长协同。党的二十大报告对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”作出重要部署，提出“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”，为更好统筹生态文明建设和经济社会发展指明了四个维度。《意见》再次强调了这四个维度，如果说“礼、义、廉、耻”是国之四维，那么降碳、减污、扩绿、增长就是新时代生态文明建设的四维，将极大地促进我国生态文明工作网络不断织密织牢，这也将是美丽中国建设成效考核指标体系应该“网罗”的基本内容。

二、需要注意的关键工作

民生智库认为，从构建工作闭环的角度看，要成功实现污染防治成效考核向美丽中国建设成效考核过渡，需要在事前抓好指标设计三个要点，在事中抓住监测管理三个工作，在事后抓牢成果应用三个方向。具体包括：

（一）事前抓好指标设计三个要点

一是守稳底线指标。底线指标全国均应遵守，有约束性指标的功能，考核的是美丽中国建设过程中必须要按节点、按质量完成的内容。底线指标以其刚性，将在考核过程中发挥“一票否决”的作用，确保按时实现美丽中国建设目标。《意见》以2027年、2035年为节点，明确了生态保护红线、能源结构优化调整，大气、水、土壤，以及城市、乡村建设等量化内容，构成了设计底线指标的基础。接下来，可以基于《意见》中明确的任务目标，逐年进行目标分解，由属地、部门落实。

表：《意见》明确量化的工作目标

二是抓住特色指标。《意见》指出，省（自治区、直辖市）党委和政府不仅应当结合地方实际及时制定配套文件，推动美丽中国建设任务落实落细，各部门还应该把握好节奏和力度，协调推进、相互带动。同时，《意见》还特别强调京津冀、长三角、珠三角、长江经济带、黄河流域等经济地理概念。

有鉴于此，本文认为在底线指标之外，应该设计形成一类特色指标，基于不同省（自治区、直辖市）的生态资源禀赋和生态文明建设基础，以及这些地区所属的经济发展区域、所承担的国家发展战略任务，来区分设计一类地区、区域、流域的特色指标，这样才能在考核评估过程中具体针对分类施策、分区治理，精细化建设的措施与成效。

三是构建发展指标。应该看到，《意见》的出台是对美丽中国建设目标、任务、保障措施的一次系统谋划，其中短期目标（2027年）、中长期目标（2035年）已经明确。同时也应该看到，美丽中国建设是一项长期工作，是一个非匀速前进的过程。

基于此，在研究设计美丽中国建设成效考核指标体系时，应该区分设计一类可动态调整的发展性指标，这类指标可以根据每一年的生态文明建设重点任务进行调整，将新情况、新问题、新模式等列入观察范围，或将已不具备发展时效的内容进行剔除，提升考核的弹性。

（二）事中抓住监测管理三个工作

一是做好环境质量监测。主要针对空气质量、水环境质量、土壤环境质量、绿色发展质量、人居环境质量等。这类监测需要确定好反映环境质量的指征、数据类型、数据采集手段等。

二是做好生态质量监测。主要针对生态系统多样性、生物多样性、生态系统安全等，其中生态保护红线、自然生态资源监测评价预警、开展外来入侵物种、气候变化监测预警等是工作重点。

三是做好污染源监测。目前我国将污染源分为工业污染源、农业污染源、生活污染源、集中式污染源治理设施和其他产生、排放污染物的设施等几大类。污染源监测应该充分利用技术手段，从污染物属性、空间分布特点、主要危害方向、污染源流动性等，做好分类监测。

图：《意见》中提到与监测有关的内容

（三）事后抓牢结果应用三个方向

民生智库认为，美丽中国建设成效考核的结果应用，重点在于将考核结果作为各级领导班子和有关领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要参考，作为生态环境保护相关财政资金分配的参考依据，作为推动环境、社会和公司治理评价加快发展的积极动因。具体可做如下理解：

一是将考核结果作为各级领导班子和有关领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要参考。2020年国家发改委曾印发《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》，其中提出的考核指标涵盖空气清新、水体净洁、土壤安全、生态良好、人居整洁五大方面，该考核基于相关部委提供的数据，评估结果不进行地区排名，不作为政府政绩考核内容。

与此不同，《意见》明确要将现有的污染防治攻坚战成效考核适时转为美丽中国建设成效考核，考核结果作为各级领导班子和有关领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要参考。表明在“党政同责、一岗双责”的机制下，美丽中国建设成效考核的结果首先将对“内”产生效力，推动党政内部治理能力和治理体系现代化。

二是将考核结果作为生态环境保护相关财政资金分配的参考依据。根据考核结果，中央和地方财政资金可以在业务间、部门间实现更合理分配，必要时可以设立专项财政资金。目前，大气、水、土壤污染防治，农村环境整治，重点生态保护修复治理，城市管网及污水处理，重点流域水环境综合治理，污染治理和节能减碳等工作都可以申请专项资金。未来，可以统筹设立美丽中国建设专项资金，再根据降碳、减污、扩绿、增长的不同需要进行细分，确保资金虽然分开使用到均能促进美丽中国建设目标的实现。

三是将考核结果作为推动环境、社会和公司治理（ESG）评价加快发展的积极动因。《意见》提出深化环境信息依法披露制度改革，探索开展环境、社会和公司治理评价。为此，应首先做好美丽中国建设成效考核过程和结果信息的合理公开，党委和政府为企业、社会层面作出表率，加快形成覆盖经济社会发展全部领域的可持续发展评价机制。

三、如何把握节奏制定路线图？

民生智库认为，前期的污染防治攻坚成效，本地碳达峰碳中和工作部署情况，经济社会发展现状与未来的高质量发展需要等，是各地把握节奏制定路线图的基本依据。同时，各地应密切关注中央生态环境保护督察工作领导小组的工作动态。

一是对污染防治工作成效进行评估，判断关键环境问题是否得到治理或控制，进而确定减污工作比重。各地人口、产业、生态资源禀赋等方面的差异，造成了各地生态环境质量的差异，部分地区甚至可能还有关键的环境问题没有得到有效解决。建议各地根据每年的污染防治考核结果，或至少根据“十四五”期末的污染防治考核结果，来判断减污工作应在多大程度上继续进行，如果有关键环境问题尚未得到有效治理或控制，减污工作应该加速推进。

二是及时提出本地区实现碳达峰和碳中和的具体时间，明确降碳任务节点。在这一问题上，国家整体的节奏是2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和。在这一目标框架下，各地可以结合本地区的经济社会发展现状和趋势，确定具体实现碳达峰碳中和的时间，进而明确降碳工作关键节点。

三是合理规划本地区高质量发展的实现路径，提出实现扩绿、增长的组合方案。高质量发展涉及政治、经济、社会、文化、生态等领域，并且是“五位一体”的。因此，各地应当首先确定本地区高质量发展的整体规划，再在此基础上提出如何统筹实现扩绿、增长，明确以高品质生态环境支撑高质量发展的具体措施。

四是分批次、分梯次推进本地区降碳、减污、扩绿、增长协同工作。《意见》要求地方党委政府结合地方实际及时制定配套文件，各有关部门也要加强工作衔接，把握好节奏和力度，协调推进、相互带动。为此，各省（自治区、直辖市）可以按照美丽中国建设先行区、美丽省份、美丽城市、美丽乡村的要求和基础，因地制宜、跨部门跨领域协同，分批次、分梯次推进美丽中国建设全域覆盖。

最后，“适时”不等于“到时候再说”。《意见》明确考核工作由中央生态环境保护督察工作领导小组牵头组织，为此，各地应该密切关注中央的工作动态，对本地区美丽中国建设成效考核工作及早作出部署。