导语：聚焦两会热点，关注民生民情。民生智库发挥自身专业优势，积极在营商环境、体育发展、环境保护、养老、老旧小区改造等民众较为关心的领域进行深入研究，推出《两会话民生》系列文章。今日推出第五篇《擘画农村养老服务新时代》。

      3月5日，十三届全国人大四次会议的政府工作报告上指出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，以‘一老一小’为重点完善人口服务体系”“完善传统服务保障措施，为老年人等群体提供更周全更贴心的服务”“推进智能化服务要适应老年人需求”......养老在两会期间成为关注热点。

      2021年政府工作报告及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标刚要（草案）》提出“优化区域经济布局 促进区域协调发展”，要求“实施积极应对人口老龄化国家战略。制定人口长期发展战略，优化生育政策，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展。推动实现适度生育水平，健全婴幼儿发展政策，完善养老服务体系。”这是对未来五年我国城乡养老服务改革与发展的总体部署。今天，就来聊一聊如何擘画农村养老服务的新时代。

一、问题的提出

      2020年11月16-17日，全国农村养老服务推进会议召开，这是首次全国层面高规格动员部署农村养老工作。新年伊始，2021年中央一号文件就对农村养老问题作出新的部署，提出要健全县乡村衔接的三级养老服务网络，推动村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设，发展农村普惠型养老服务和互助性养老。与2020年的“发展农村互助式养老，多形式建设日间照料中心，改善失能老年人和重度残疾人护理服务”相比，无论是从农村养老服务发展的广度和深度上，新的部署均更有全面性和系统性。

      与此同时，民政部在党组会议暨部实施乡村振兴战略领导小组全体会议上也提出“要统筹城乡养老服务体系建设，健全县乡村衔接的三级养老服务网络”。由此可见，补齐农村养老服务的短板、提升农村养老服务的效能、强化城乡养老服务的协同将成为“十四五”时期及今后很长一段时间我国城乡养老服务体系建设的重点。

      实际上，这也是由我国养老服务改革与发展的阶段所决定的。

     （一）农村养老服务是我国养老服务体系建设的短板和难点

      我国人口老龄化形势严峻，据统计，2019年底，我国60岁以上老年人达2.54亿，占比18.1%，而这种基数大、增速快、高龄化的趋势将伴随21世纪我国社会经济发展的全过程。尤其是自改革开放以来，随着农村大量年轻劳动力去往城市发展，再叠加上农村老年人口的“自然增长”，导致我国人口老龄化的城乡倒置，并且空巢老年人和独居老年人居多。而从老年人口总量上来看，虽然自2017年农村老年人数量下降到50%以下，但目前仍然占据了中国老年人的一半，因此，还是一个“半边天”。
多年来，我国城乡二元的特殊结构在养老服务领域也造就了同样具有中国特色的城乡养老服务二元格局。

      一方面，相对于城市养老而言，农村养老一直是我国养老服务改革与发展的短板。党的十八大以来，在党中央、国务院的高度重视下，经过各地区、各有关部门的共同努力，我国农村养老服务发展取得显著成效：领导机制明显加强，政策制度不断健全，服务网络更加完善，基本形成了以家庭养老为基本方式，以特殊困难老年人为服务保障重点，以互助养老服务为创新方向，面向全体农村老年人不断拓展服务的发展格局。但同时也存在农村人口老龄化程度严重、家庭养老能力弱化、农民养老保障不足、农村养老服务设施不健全、养老服务运行可持续性和监管不足等问题。

      此外，农村养老服务的资源要素投入也长期不足，农村养老资源碎片化更加严重，与广大农村老年人期待相比仍存在不小差距。据统计，我国农村地区机构养老床位仅有194万多张（2020年11月全国农村养老服务推进会议），不足全国429.1万张机构养老床位（民政部2020年第三季度例行新闻发布会）的一半，且农村养老床位的空置率更高。

      另一方面，农村是未来我国积极应对人口老龄化国家战略的重点和难点所在。当前，我国农村养老服务呈现出供给主体多元化、方式多样化的发展趋势，但仍存在总量不足与高空置率并存、服务水平不高、供给能力有限、服务网络尚未形成等短板。“十四五”期间，随着城市养老尤其是大城市养老服务体系建设的持续推进和功能的不断完善以及国家治理体系和治理能力现代化的发展，在乡村振兴战略加持下，农村养老以及城镇支持下的城乡养老服务协同发展将必须也必然成为未来我国养老体系建设和老龄事业发展的重点。

     （二）发展农村养老服务具有重要的政治与社会经济意义

      农村养老问题事关亿万农村老年人及其家庭幸福生活，事关农村社会和谐稳定，事关党在农村执政根基的加强与稳固。发展农村养老服务，是贯彻习近平总书记有关重要指示批示精神，践行“两个维护”的具体体现；是贯彻党的十九届五中全会精神，实施积极应对人口老龄化国家战略的重要举措；是解决“三农”领域有关突出问题，实施乡村振兴战略的重要要求；是坚持以人民为中心、共建共治共享，满足广大农村老年人及其家庭对美好生活向往的应有之义。

二、有关建议

      有鉴于此，我们建议：紧紧把握脱贫攻坚与乡村振兴战略有机衔接的历史性机遇和“十四五”时期积极应对人口老龄化的窗口机遇，强化新时代农村养老的研究储备和实践探索，以促进城乡基本养老服务均等化为着力点，以筑牢底线补齐短板为突破口，切实发挥城镇在推进城乡养老服务统筹发展、充分发展和平衡发展中的重要作用，不断健全农村养老服务体系，提高农村养老服务质量，增强农村老年人福祉。

     （一）补齐短板，夯实农村养老服务基础

      一是补齐农村养老服务设施缺口。一方面，开展农村养老服务设施摸底调查，启动乡村养老服务设施建设规划，并纳入区域社会经济发展总体规划以及各类空间性规划，全面推动村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设，鼓励与村民服务中心、村卫生室等共建共享、功能融合。另一方面，强化乡镇敬老院等公办养老机构的区域统筹功能，并根据需要升级改造成农村区域性养老服务中心；结合无障碍环境建设等工程，推进重点人群的家庭适老化改造和公共空间的适老化建设与改造。

      二是增强农村养老服务人才基础。在落实《关于加快推进乡村人才振兴的意见》中，重点加强农村地区乡镇基层民政专干的业务培训和能力提升，同时积极引进、培养并打造适合本地发展的农村养老服务人才队伍，包括企业家、管理人才、护理人员等人才体系。

      三是提高农村老年人养老的资金保障能力。除了稳步提高农民基本养老金水平和振兴乡村经济以外，还应多措并举切实增强农村老年人的养老服务消费水平，比如，在农村宅基地制度改革试点等实践中，可积极推动农民宅基地、乡村集体土地的权益收益用于农村养老服务。

     （二）积极探索，提升农村养老服务质量

      一是强化兜底保障功能。应高度重视农村贫困老年人的基本生活保障和消费能力。其中，乡镇敬老院等公办养老机构应重点保障农村低保、特困供养等社会救助对象以及经济困难的高龄、失能、失智、失独和空巢等特殊老年人的基本服务需求。社会力量举办的乡村养老服务机构也应为政府兜底保障人群留足一定比例的服务床位。同时，制定完善农村老年人定期巡访制度，常态化开展农村留守、困难老年人关爱服务，关爱农村留守老年人。

      二是多元化发展农村居家和社区养老服务模式。发展农村普惠型养老服务和“老年饭桌”等互助性养老，积极探索农村养老服务模式多元化与创新化发展。加快推进农村社区非正式照料体系建设，包括：投入必要的财政资源，鼓励、引导和帮助建立老年互助组织、老年活动场所等；鼓励个人和企业投资农村养老等社会公益事业，给予相应的税收减免，充分调动发挥社会团体的积极性；重点发展以乡镇卫生院和乡村卫生室为重心的医养康养服务体系，开展农村地区老年人的家庭照护实务训练、自我预防照护指导、居家入户辅导指导等活动。

      三是科技赋能农村养老服务发展。发展“互联网+”农村养老服务，强化互联网技术在农村养老服务存量资源的提质增效、增量资源的优化布局以及服务功能有序衔接、服务质量综合监管等方面的独特作用，推进农村养老服务信息化与智能化进程。加强第七次人口普查数据的应用，并以信息技术为支撑加快农村老年人口信息化管理的进程。结合科技下乡、科技助农等活动，推广应用适合农村的智能化设备并面向农村老年人提供老年友好型科技赋能，保障农村老年人的生活便利与智能共享。

     （三）城乡联动，统筹城乡养老服务发展

      一是改革创新，先行先试，差异化发展，解决城乡养老服务发展的不平衡、不充分问题。按照中央统筹规划、地方为主、综合推进、重点突破的要求，因地制宜，分步实施，统筹城乡养老服务的均衡发展与区域协调发展，包括统筹区域内的养老服务体系建设、设施布局、产业发展、客群与人才等领域的统筹规划和协同监管，促进区域内养老服务要素与资源的流动。持续推动居家和社区养老服务等改革试点的推广和示范，加大对农村和中西部地区的政策支持力度，注重向贫困地区、边远地区、革命老区和民族地区倾斜。

      依托城企联动/政企联动以及区域合作或对口支援，鼓励各地积极探索城乡养老服务一体化或协同发展的机制和模式，支持有条件的城镇养老服务供给商与农村地区开展各类养老服务合作协作，推动网络消费、定制消费、体验消费、智能消费、异地养老等新型养老消费模式以及养老服务品牌化、连锁化、标准化在农村地区的发展壮大，重点探索大城市和特大城市农村养老服务发展新路径，包括统筹利用城乡养老服务机构的人员编制以及床位等服务资源。

      二是以城乡贫困老年人的基本需求为依据尽快制定基本公共养老服务的国家标准。建议在系统总结和梳理国家及各地近年来在保障贫困老年人口基本生活等各项工作的基础上，尽快制定我国基本公共养老服务的国家标准，以指导各地研究制定并积极落实基本公共养老服务均等化，其中，东中西部各地可根据自身情况来适度提高国家标准。

      三是倡导并践行科学养老和积极养老。人口老龄化国情省情教育的主题活动中，城镇老年人能在农村老年人中发挥更大的传帮带作用。建议在切实维护老年人的合法权益、全面为老服务的基础上，充分发挥能力强、意愿大的新乡贤等在农村养老服务等社会经济发展中的参与度，能人的积极作用，提高城乡老年人倡导老年人的自立与自理，走出一条健康养老、积极养老、成功养老之路。